什么是弱势群体?包括那些人?他们的生活状况如何?为改善他们生活状,我们应该为他们做些什么?
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弱势群体是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。弱势群体应该有以下三个基本特征：第一，弱势群体的成因受各种因素的制约，既可能是客观的或自然的，如社会的制度安排，生理特征上的健康状况低下，先天或后天残疾等；也有可能是主观的或人为的，如对女性的性别歧视，对城市农民工的社会歧视。第二，贫困性是弱势群体在经济利益上所面临的共同困境。“弱势群体”这个概念虽然不能完全与“贫困人口”这个概念画等号，但至少是高度重叠的。第三，在社会和政治层面，他们也往往处于弱势的地位。这主要是表现在他们表达和追求自己利益的能力较低。他们掌握的资源很少，尽管可能人数众多，但他们的声音很微弱，他们对利益的表达很难在社会中发表出来，在涉及他们的利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。

构成：一是下岗失业人员，即城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层；二是“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人；三是进城农民工；四是较早退休的“体制内”人员；五是收入较低的贫困农民。总的看来，如果将城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工、残疾人、灾难中的求助者、农民工等各类处于弱势地位的人口加总，然后再扣除重叠部分（如贫困人口中有失业、下岗职工和农民工等）和非弱势人口（如下岗职工、残疾人、农民工等中间的自强自立者），可以大致计算出目前我国弱势群体的规模在1.4亿 1.8亿人左右，约占全国总人口的11％ 14％左右。
3．6．值得考虑的政策取向

从前述分析中可以得出的一个基本结论，便是中国社会保障制度改革及其对弱势群体的生活保障确实取得了很大的成就，但新型社会保障体系却还未最终确立并完善，中国的社会保障政策还处于选择之中，目前的社会保障体系仍然是一个残缺的、有漏洞的安全网。因此，现阶段社会保障制度建设的任务，就是在通盘考虑弱势群体的利益和市场经济及社会发展对社会保障的需要的条件下，迅速健全、完善整个社会保障体系。

3．6.1．尽快建立综合性的城市社会救助系统

从现阶段最低生活保障制度的实践内容及保障效果出发，面向城市贫困人口的社会救助制度主要是最低生活保障，它所解决的只是根据当地消费水平确定的最低营养需求问题，而事实上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，我们认为，应当在积极推进户籍制度改革的条件下，以政府财政为后盾，以现行城市居民最低生活保障制度为基础，在全国城镇构建一个包括最低生活保障、公共房屋、疾病医疗救助及其他相关救助措施在内的综合性社会救助体系。

3．6.1.1．进一步完善城市最低生活保障制度

最低生活保障面向城乡贫困人口并以确保贫困人口的最低生活为目标，它承担着解除贫困人口生存危机的责任。在城市，可以城市最低生活保障制度为基础，但应在坚持维护最低工资标准的条件下取消“虚拟收入”；还应当建立一个有效的家计调查系统，居民受助的标准不仅应以当期收入状况为条件，而且应当考虑其资产及其他收益状况，以便在确保有需要者获得援助的同时杜绝不符合条件者分享；同时，还需要完善相关程序，明确贫困居民申请救助的法定权益，在严格监管中维护受助者的尊严与体面。

3．6.1.2．尽快确立城市公共房屋政策

针对贫困人口居住条件恶劣的现实，在继续推进住房制度改革并引导居民购房的同时，政府应当建设公共房屋，帮助贫困居民改善其居住条件。目前部分城市推出的廉租房政策应当作为全国性的公共房屋政策出台，并将其纳入社会救助体系。

在制定统一的公共房屋政策时，应当坚决遵循公平、公正、公开的原则，坚持低标准和统一人均住房面积（每一城市的公共房屋分配标准均应统一），不能延续计划经济时代的实物分房等级制，以便既保证满足住房条件极端困难的低收入居民能够获得有限的住房保障，同时使其他居民自愿放弃这种待遇。

3．6.1.3．建立城市贫困人口疾病医疗救助制度

贫困人口的疾病医疗是一个日益突出的社会问题，疾病不仅使贫困人口的生活状况更加恶化乃至陷入绝望境地，而且容易使一般城乡居民陷入贫困之中。因此，建立一个面向贫困人口的疾病医疗救助制度既是缓解其生活压力的必要举措，也是社会发展进步与社会公平的基本内容。当然，在选择型的医疗保险制度下，面向贫困人口的疾病医疗救助的目标只能是减轻贫困人口的医疗负担，而不可能是免费医疗。

3．6.1.4．其他相关援助措施

在义务教育还未能真正成为免费教育的条件下，基于部分贫困家庭的未成年子女因贫失学的现实，政府有必要制定贫困家庭子女义务教育补贴或教育费减免的政策，并通过这一政策实现义务教育机会均等的目标。

针对遭遇天灾人祸的贫困人口，还有必要建立紧急救助机制。

通过前述制度安排和上述政策措施，即可以构建一个完整的最低保障网。

3．6.2．迅速、全面推进社会保险制度建设

社会保险并非以弱势群体为中心，但社会保险通过向劳动者提供养老保险、疾病医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，有效地解除了国民的后顾之忧，并为避免受保者沦为弱势群体创造了条件。因此，必须摒弃只要社会救助不要社会保险或者只重贫困救助而忽略社会保险的倾向，根据现实国情和就业格局新变化，在完善现行制度的条件下迅速推进各项社会保险制度建设，力争再经过一届政府任期的努力，使社会保险制度覆盖到符合法定资格条件的所有劳动者。

3．6.2.1．完善基本养老保险与失业保险制度

中国的基本养老保险采用的是社会统筹与个人账户相结合模式，这种模式在世界上独一无二，其探索性决定了它不可能一蹴而就，统账结合的方式还需要完善，而加上历史包袱重、就业方式变化大的影响，基本养老保险制度自诞生之日起就在遭遇挑战，目前还面临着扩大覆盖面难度剧增、资金压力持续增大的困难。因此，我们主张：一是划清历史责任与现实责任，对历史责任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基础上降低缴费率，将统筹层次迅速提升到以省级为本位；三是整个养老保险制度的重点宜放在构建制度平台上，国家可以逐步将现行的基本养老保险改造成普惠式的国民养老金和差别性的职业养老金，前者将逐渐成为全体国民共享养老保障的制度平台，在这一平台基础上，现阶段很难实现养老保险制度的一元化，从而可以考虑多元化的养老制度安排，[23] 以适应就业结构、就业方式的发展变化。

失业保险几乎是与基本养老保险同时并进的又一项重要的社会保险制度，它已经从1986年的制度象征发展到现阶段的有效制度安排，覆盖劳动者已逾一亿，但同样面临着完善的必要。一方面，随着下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨，这一制度面临着增强抗风险能力的内在要求，应当开辟新的资金供应渠道而不能将结构调整带来的高失业率风险由正常的失业保险基金来承担；另一方面，鉴于中国劳动力资源在相当长时期内均属严重过剩，以及经济结构调整和工业化、城市化进程中大量劳动力（尤其是乡村劳动力）转移所带来的就业压力，现行失业保险应当强化其促进就业的功能，包括：一是适当收缩覆盖对象范围，以适应各种非正规就业的发展；二是强化失业保险的培训功能；三是应当强化就业服务系统等。失业保险促进就业功能的强化，将使这一制度在维护失业工人利益的同时，由消极干预转向积极干预，其效能将因此而大幅度提升。

3．6.2.2．从速确立并强制推广工伤保险制度

从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病群体（据有关部门调查统计，有83%的乡镇企业存在着不同程度的职业病危害，其中60%的企业没有配备任何保护措施；[24] 其他非国有单位的工伤事件和职业病危害也非常惊人，中国的职业病发病率还在持续上升），以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均表明了工作伤害与职业病已经构成现阶段工业劳动者尤其是农民工的重大风险，这种风险不仅直接损害着劳动者的健康与生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入难以自拨的生活困境，因此，在传统的劳动保险制度已经退出现行社会保障体系、多数单位未执行原有的工伤保障政策的同时，针对工业及其他非农产业劳动者尤其是农民工的工伤保险制度应当作为中国最基本的社会保险项目优先得到确立，急切需要尽快确立农民工及能够覆盖所有工业及其他非农产业劳动者的工伤保险制度，政府在工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。

3．6.2.3．尽快推进医疗保险改革

计划经济时代，公费医疗、劳保医疗与农村合作医疗制度共同构成了一个几乎覆盖全民的医疗保障网络；改革开放以来，中国打破了传统的医疗保障体系，但新型医疗保险制度到2001年底还只覆盖7286万人(其中在职职工5471万人，离退休人员1815万人)，[25] 占城镇人口还不到20%。在这种背景下，城乡社会均存在着低收入家庭有病不敢医、部分居民因病致贫的现象，疾病风险已经成为加剧弱势群体生活困难的重大因素和导致新的贫困的重大致因。因此，应当尽快推进医疗保险改革。在这方面，我们认为，值得考虑的深化改革措施包括：一是在医疗保险政策中真正注入福利公平原则，取消按人身份确定等级待遇的旧规定，在发展私立医院和私人医生的条件下促使部分高收入群体自愿放弃医疗保险待遇，以便让更多有需要者享受医疗保障；二是坚定不移地实行医疗保险、医疗（医院）体制、医药体制三项改革同步推进，在割断医疗方借医谋利的利益链条的同时，适当引入竞争机制以便实现公共卫生资源的优化配置，对药品供应进行计划调控；三是在医疗保险改革中摒弃片面的效率观念，应当以全民健康保障作为长远目标来确实，在现阶段可以采取多元化的制度安排，以适应不同群体的疾病医疗保障需要。

3．6．3．进一步完善社会保障责任共担机制

在中国新型的社会保障体系中，责任共担的原则已经得到确立，但利益各方的具体责任划分并不明晰，责任分担的模糊状态已经对整个社会保障制度的建设产生了很大的消极影响。因此，完善责任共担机制已经构成了现阶段推进整个社会保障制度走向完善的必要条件。

3．6.3.1．建立固定的财政拨款机制

毫无疑问，政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保障制度的当然责任，这种责任不仅体现在推动社会保障立法、监管社会保障运行等方面，尤其直接、具体地体现在政府承担的财政责任上。尽管国家通过调整财政支出结构，在不断扩张社会保障支出比重，但这种投入还不是一种固定拨款的机制。鉴于现阶段社会保障基金支出形势严峻，我们认为，国家不仅应当明确财政中的社会保障投入比重，而且宜在“十五”期间落实20%的投入比重，并明确相应的增长机制。

与此同时，合理划分中央政府与地方政府在社会保障方面的财政责任已经成为迫在眉睫的任务。从近几年中央财政对社会保障的投入持续大幅度扩张而地方政府仍然缺位或半缺位的现象出发，应当通过立法明确地方政府的社会保障财政责任，摒弃劳民伤财的所谓“政绩工程”、“形象工程”，将有限的财政资金用在促进就业和保护弱势群体身上，这是一个负责任的政府必须承担的公共职责所系。

3．6.3.2．明确界定企业的责任

企业缴费是支撑社会保险制度的重要经济基础，但目前的企业缴费率不仅极不公平，而且畸高，构成了市场经济公平竞争环境的破坏因素和企业竞争力的损害因素。以基本养老保险费率为例，一方面是参加养老保险的国有企业负担沉重而未参加的企业却无需支付社会保险费用；另一方面由于历史负担的不同，各地企业的负担亦极不平等，深圳企业的缴费率仅为工资总额的6%、北京为19%、沈阳等老工业基地却高达24%以上，高低之间相差竟达18个百分点。[26] 因此，应当尽快明确界定企业的责任并迅速实现企业负担的平等化。

在这方面，我们主张，在划清历史责任与现实责任的条件下，新型社会保险制度应当按照一个统一的费率标准向所有符合法律规范的企业征收社会保险费，包括企业应当承担的基本养老费、失业保险费、医疗保险费、工伤保险费、生育保险费等，总费率宜控制在工资总额的30%以内，住房公积金宜纳入工资范畴。同时，鼓励但不强制企业建立企业年金、补充医疗保险等机制。

在控制企业责任的前提下，应当根据社会保障资金的需要量提高政府财政负担的比重和个人负担的比重，或者在支出剧增的现阶段采取发行长期国债的办法来弥补，以保护企业的竞争力并实现就业增长。

3．6.3.3．落实个人承担的责任

增强国民的自我保障意识和个人责任，既是世界社会保障改革潮流，也是中国社会保障制度改革的重要目标。因此，让劳动者分担相应的社会保险费是必须的举措，目前需要落实的措施包括：一是规范工资统计范畴，根据实际工资收入征收各项应当征收的社会保险费，杜绝瞒报、漏报收入的现象；二是扩大社会保险覆盖面，让年轻的劳动者分担起中老年职工的部分责任；三是在维护孤老残幼等极端弱势群体的生活权益的同时，按照不营利的原则对相关社会福利收取服务费。

此外，通过完善个人所得税、利息税及制定遗产税、赠与税、特别消费税制等措施来适度调节国民个人收入分配，藉此让先富起来的居民更多地分担一些社会保障责任。

3．6.3.4．引导社会各界分担相应的责任

在明确政府、企业、个人责任的同时，国家应当积极引导社会各界分担相应的社会保障责任。在这方面，政府可以扩大彩票发行规模，并积极、稳妥地尝试赛马之类的博彩业，同时用税收优惠的政策来调动各界参与慈善公益事业捐献的积极性。这种非强制性的筹资方式将能够筹集到大量的资金，它们是补充政府、企业、个人直接负担能力不足的重要且有益的补充，值得政府考虑与充分运用。

例如， 慈善事业在国外的发展有很长的历史，并在许多国家及中国的香港、澳门及台湾地区十分发达，它们对弱势群体的保障作用十分突出，对所在国家或地区社会保障体系的完善和整个社会的协调发展起到了不可缺少的重要作用，但在中国大陆却还未引起足够重视。虽然中国青少年基金会发起的“希望工程”、中华慈善总会开展的扶危济困活动、中国扶贫基金会组织的各项扶贫事业等已经产生了广泛的社会影响，但所起作用仍然十分有限。因此，我们主张大力发展慈善事业。国家应当对慈善事业进行合理定位，将其作为弘扬中华民族传统美德、促进道德文明建设、完善新型社会保障体系的重要事业来发展；同时，从速制订相应的财税政策如制订遗产税法和社会捐献方面的免税规则，对个人所得税严格执行累进税率制，将能够促使高收入阶层尤其是先富阶层关心并热心慈善事业。

3．6.3.5．尽快分化历史责任

基于中老年职工老年保障的历史责任已经成为困扰整个社会保障制度改革、发展的重大因素，国家应当找到分化历史责任的途径。在对历史责任进行合理测算的条件下，一方面通过积极、稳妥地推进国有股减持来筹集相应的资金，另一方面还应当发行长期国债来消化这种历史责任。前者体现的是国有资产存量对中老年职工老年保障的责任，后者则是利用未来经济发展所带来的增量消化历史责任，同时也是年轻一代职工对中老年职工历史责任的分担。现阶段社会保障（主要是基本养老保险）制度所遭遇的困境表明，对历史责任与其继续模糊化而心中无底、无所适从，不如合理界定、清晰测算、合理化解。对历史责任的处理，已经成为整个社会保障制能否健康发展的关键。

3．6.4．分类分层保障农民工等流动人口的权益

以农民工为主体的流动人口，已经成为中国现阶段一个人口数量达1亿多的规模群体，他们的共同特点是流动性强、非正规就业者多并处于相对弱势地位，与流动性较弱的传统型正规就业者在社会保障需求方面存在着较大差异。因此，有必要对流动人口采取分类分层保障的办法，才能逐渐有效地保障这部分弱势群体的生活权益。[27] 我们主张：应当从速确立工伤保险制度并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者，尽快建立面向农民工及其他流动劳动者的大病或疾病住院保障机制，并为农民工等流动人口建立相应的社会救援制度（包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等）。对于养老保险，则可以先对包括农民工在内的流动人口进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所或单位的流动人口，正式纳入当地的养老保险体系；对不符合上述条件的流动人口，则有必要根据制度多元化的原则来设计相关方案供其选择，并作为全国性政策出台。

3．6.5．积极推进农村社会保障制度建设

对农村社会保障问题的忽略，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。[28] 城乡居民收入差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险的累积与社会风险的累积。因此，我们认为，要真正保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建设。

我们的原则建议包括：以乡村最低生活保障制度的确立并促使城乡最低生活保障制度一体化为基础，以互助合作为原则构建新型的乡村医疗保障体系，以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险制度，以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业。在对待乡村社会保障制度建设方面，应当摒弃包袱论等偏见，对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在乡村还无法发挥很大作用应有十分清醒的认识，政府同样应当担负起建设乡村社会保障体系的适度责任。（中国人民大学劳动人事学院 郑功成）





参考文献：http://theory.people.com.cn/GB/49154/49156/3558927.html